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界面新闻编辑 | 刘海川
正式施行6年后，《中华人民共和国监察法》迎来首次修改。近日，全国人大常委会公布了经十四届全国人大常委会第十一次会议审议后的监察法修正草案，并向社会公开征求意见。
监察法修正草案共有23条内容，主要修改涉及“包括完善监察法总则和有关监察派驻的规定、完善监察措施和监察程序、充实反腐败国际合作相关规定、强化监察机关自身建设等”多项内容。截至2024年9月24日上午10时，已有212人提出334条意见。
值得关注的是，为了弥补现有监察措施的不足，修正草案在原来规定15项监察措施的情况下，又新增了“强制到案”“责令候查”“管护”3项强制性监察措施。同时，为了解决重大复杂案件留置期限紧张的问题，还新增了留置期限延长和重新计算的规定。
拟新增3项监察措施
现行监察法于2018年3月20日起开始施行，全文共69条。此次修改将增加多条内容并细化有关规定，全文也将扩充至78条。其中，修正草案将第一条表述顺序修改，开篇点题“为了深入开展反腐败工作”，强化了这部法律作为国家反腐败工作基础性法律的地位。
“本次修改着眼于增强反腐败工作的实效性。无论是关于派驻监察机构、监察专员可以‘再派出’的规定，还是关于留置期限的延长和重新计算的规定，都体现了从实际出发的原则，有助于提高反腐败工作的成效。”华东政法大学纪检监察学院教授、博士生导师，浙江省法学会监察法学研究会会长封利强对界面新闻表示。
在此背景下，修正草案丰富和完善了监察措施。北京市京都律师事务所律师张雁峰、郑炫日前联合撰文指出，我国监察措施自1990年《行政监察条例》颁布实施以来，在表述与权限上历经几次修正并最终形成现在的“12+3”模式。
在现行《监察法》《监察法实施条例》中，根据工作阶段的不同，监察机关可采取“谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、技术调查、通缉、限制出境”共15项措施。其中采取“技术调查、通缉、限制出境”措施的，按照规定审批后，交有关机关执行。
修正草案则在此基础上又增加了“强制到案”“责令候查”“管护”3项强制性监察措施。
针对强制到案，修正草案规定：“监察机关根据案件情况，经依法审批，可以强制涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人到案接受调查。”针对责令候查，修正草案规定，监察机关对有“案件尚未办结，但留置期限届满或者对被留置人员不需要继续采取留置措施的”等4种情形之一的，经依法审批，可以采取责令候查措施。针对管护，修正草案规定，对于未被留置的“涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的自动投案人员”等3种人员，监察机关发现存在逃跑、自杀等重大安全风险的，经依法审批，可以进行管护。
郑炫律师对界面新闻表示，当前职务违法犯罪的手段越发隐蔽和多样，导致具体调查时所需调取查证的事实与证据体量不断增大。涉案人员增多，办案时限被延长。修正草案新增不同强度的监察措施，为调查人员在工作中根据被调查人态度及调查事项的不同，提供了更为灵活的选择，也能节约办案资源，有利于监察工作的展开。
郑炫称，监察机关开展反腐败工作与刑事司法具有内在的一致性，刑事司法的相关理念及程序保障对监察调查具有一定的借鉴。本次新增的责令候查和管护措施与刑事诉讼程序中取保候审、监视居住等强制措施具有一定的相似性。
西南政法大学纪检监察学院监察法教研室主任杨尚东对界面新闻表示，责令候查巧妙地通过设定条件让被调查人在候查状态下获得相对自由，这一做法不仅优化了监察资源的配置，确保了调查工作的高效与有序，还体现了对人权的尊重与保护。同时，责令候查可应用于调查的全过程，也为调查人员提供了更多的策略选择与操作空间。而管护是作为在决定是否采取留置措施前的一个短期限制自由的过渡性措施，为调查人员提供了一个缓冲期，以便进一步评估和审查案情。鉴于留置与责令候查在功能上存在一定的替代性，二者之间存在动态平衡的关系。因此，在决定是否启动管护措施时，应当审慎评估责令候查的实施可能性。
“总体来说，本次修正草案在第四章监察权限、第五章监察程序中对监察措施和程序进行了重大修正。从内容上不难看出当前关于监察措施和程序的修订大致以刑事强制措施体系为对标参照的色彩，使得监察措施从相对单一走向多元、严密。”杨尚东指出。
封利强认为，这3项措施有助于扭转监察强制性措施单一导致的弊端。但是，他也建议完善关于“责令候查”适用情形的规定。
封利强表示，修正草案列举了4种可以采取责令候查措施的情形，其中的第1种情形是“不具有本法第二十四条第一款所列情形的”，这一排除式的表述方式容易导致歧义，也不够严谨，建议修改为：“不符合留置条件，但根据案件情况需要对其行为施加必要约束的”。另外，第4种情形是“符合留置条件，但因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取责令候查措施更为适宜的”，建议修改为“符合留置条件，但采取责令候查措施不致影响案件办理的”，以体现留置措施适用的谦抑性。
留置期限或将调整
所谓留置，是指监察机关对涉嫌职务违法或犯罪行为的被调查人，可能出现法定妨碍调查的情形，在一定时间内将其留在特定场所配合调查的一种强制性措施。
从法律渊源上看，留置源于党内“双规”措施。监察法施行后，留置在法律层面确定下来，并成为近年来针对公职人员和职务犯罪调查的一种重要手段。比如二十届中央纪委三次全会工作报告介绍，2023年，全国纪检监察机关共立案62.6万件，其中留置2.6万人。
此次监察法修正草案对于留置措施如何应用进行了细化和完善。杨尚东介绍，在现行留置期限规定的基础上，修正草案拟增加规定经国家监委批准或决定，对可能判处十年有期徒刑以上刑罚的案件可以再延长二个月留置期限，省级以上监察机关发现另有重要罪行可以重新计算一次留置期限，以适应监察办案实际，解决重大复杂案件留置期限紧张的问题。
封利强表示，此举有助于减少和消除实践中留置期限届满而调查工作尚未完成的尴尬局面。不过，建议增加关于“留置的合法性和必要性审查”的规定。修正草案规定，“监察机关发现采取留置措施不当或者不需要继续采取留置措施的，应当及时解除或者变更为责令候查措施”，然而，对于监察机关如何“发现”却语焉不详。建议借鉴刑事诉讼法关于羁押必要性审查的规定，在前面增加一句：“被调查人被留置后，监察机关仍应当对留置的合法性和必要性进行审查。”
修正草案也明确被管护人员、被留置人员及其近亲属有权申请变更管护、留置措施。对此，郑炫认为，申请变更措施的条件及审查方法应进一步细化，其中审查人员是否应与调查人员进行区分，以强化权力监督和制约，保证审查的客观性。
张雁峰、郑炫联合撰文表示，留置，作为监察机关行使调查权最主要的“杀手锏”，其威力巨大、后果严重。由于留置期间，被留置人完全无法与外界取得联系，其权利保障与调查手段合法性审查一直是实务界与理论界争论的焦点。杨尚东也指出，尽管留置措施有严格的适用条件和程序，但在实际操作中，仍存在被滥用或不当延长的风险。
“应当进一步细化监察机关的调查程序，包括立案、调查取证、采取强制措施等各个环节的具体步骤和要求。确保调查活动依法进行，防止程序上的随意性，从而保障被调查人的合法权益。”杨尚东说。
为此，修正草案强化了对监察权的制约和监督。封利强表示，修正草案增加了聘请特约监督员的规定，此举可以让监察机关及其工作人员自觉接受监督，同时规定对涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的监察人员可采取“禁闭”措施。但是，这一措施的不当适用也可能带来消极后果，不利于保障监察人员依法履职。因此，建议增加规定“停止执行职务”措施，并且要求将“停止执行职务”作为首选，只有在确有必要时才能采取“禁闭”措施。此外，为了防范“禁闭”措施的滥用，建议增加规定“省级以下监察机关采取禁闭措施的，应当报上一级监察机关批准”。
本次修正草案的另一大特点是更加强调程序公正和人权保障。其在总则部分针对监察工作明确提出了“遵守法定程序，公正履行职责”“尊重和保障人权”等要求。
郑炫表示，修正草案还写入保护企业产权和自主经营权，该条款将提示相关人员在开展工作期间，若涉及到对企业进行调查，应注重职权的恰当行使和限制。无论企业是否涉案，都应保护其合法的财产、人身权益不受侵害，保障企业正常的生产经营活动不受调查影响。这与近年来强调优化营商环境，强化民营经济发展的法治保障等要求相契合，可为监察调查中规范和引导企业合规经营提供法律依据。
监察法启动修改是为了适应我国反腐败斗争的新形势和任务。界面新闻注意到，此前于2023年9月公布的十四届全国人大常委会立法规划中，并没有监察法的名字，而在全国人大常委会公布的2024年立法规划中，监察法修改已经纳入其中。
2018年监察法施行时，中国方正出版社曾专门出版发行《〈中华人民共和国监察法〉释义》辅导读物。一位参与监察法修改的法律专家对界面新闻介绍，此次修改涉及一些重要问题的规定，修正草案获审议通过后，有关部门仍将专门出版一部释义进行解读。
